<address id="ttppd"></address>
      <address id="ttppd"><nobr id="ttppd"></nobr></address>

              財政國庫制度現代化:20年回顧與歷史評價

              馬洪范2021-04-17 10:23

              馬洪范/文 2001年3月,國務院辦公廳頒布《關于財政國庫管理制度改革方案有關問題的通知》(國辦函[2001]18號),由此拉開了我國財政國庫制度現代化的帷幕。20年前為什么啟動這項改革?20年間發生了怎樣的變化?未來又將走向何方?回顧與思考這些問題,有助于加快建立現代財政制度,推動實現國家治理體系與治理能力的現代化。

              一、市場經濟孕育和催生現代國庫管理

              1992年10月黨的十四大確立社會主義市場經濟體制的改革目標,標志著改革開放進入新的發展階段。1993年和1994年相繼推出稅制和分稅制財稅體制改革,為構建社會主義市場經濟體制開辟了道路和奠定了基礎。社會主義市場經濟的快速發展和不斷成熟,則孕育和催生了現代國庫管理理念和制度的形成。

              有了國家,就有了財政,也必然要有國庫,負責國家財物的收納、存管和支撥。起初是實物庫,商品經濟發展到一定程度之后,出現了金銀庫,商業銀行建立后產生了現金庫。在自然經濟、計劃經濟時代,經濟關系相對簡單,政府職能相對單一,國庫角色比較單純。隨著市場經濟的不斷發展,經濟規模變大,關系日益復雜,政府職能得到前所未有的深化,國庫的角色、職能和管理方式隨之發生變化。

              在現代社會,財政為政府理財,資金分配一旦確定,隨后的事情無不是國庫的范疇?,F代化的財政管理,源自于國庫收繳、存放、撥付、采購、融資、投資、現金管理、會計核算、財務報告、動態監控等平凡而具體的日常工作。正是這些看似尋常的業務,決定著政府決策預期目標能否實現以及公共產品或服務提供過程的有效性。

              在2000年之前,新中國建立和實行分項預算與分散收付制度。這種傳統的管理制度存在財政職能“越位”“缺位”并存、資金分散式收付、粗放式管理且監督乏力等諸多弊端。在經濟相對落后、財政規模較小的情況下,這些問題并未產生嚴重的后果。隨著市場經濟的日漸繁榮,由此帶來的資金使用效率不高、乃至滋生權力尋租等問題客觀上要求改革這種資金收付制度。1999年,我國財政收入首次超過1萬億元,比上世紀80年代前7年的財政收入總和還要多。這時,財稅改革的重點從收入分配領域轉向支出管理領域。

              2000年6月,財政部按照部門預算管理要求調整內設機構,創建國庫司,負責國庫集中收付和制度改革。同年8月中旬,財政部選擇中央糧庫建設資金和車輛購置稅交通專項資金進行財政直接撥付的改革試點。11月28日,第一筆中央糧庫建設資金按照新辦法順利直接撥付到項目建設單位,改革試點獲得成功。從這一天起,新中國實行了50余年的傳統撥付方式開始改變。

              二、財政國庫管理塑造現代預算和國家治理

              在由傳統社會走向現代社會的過程中,財政國庫管理往往作為先行力量成為塑造國家的利器,而后在現代國家成長階段成為穩定和完善國家治理的工具和手段?,F代財政國庫管理制度的建立和完善,是塑造現代預算進而實現現代國家治理的重要推動力。

              在英國,自1215年始,圍繞著如何收入和支出,議會與國王進行了長期的斗爭。1649年,查理一世也因此被送上斷頭臺。1688年“光榮革命”后,在近百年的時間里,政府腐敗令人觸目驚心,議會對此束手無策。直到1787年,議會通過《統一基金法》,規定政府收入均納入統一基金,所有支出由統一基金支付,國庫單一賬戶制度正式建立。它的問世,連同1782年建立的政府采購制度,實現了一級政府一本賬的目的,為有效監督政府奠定了基礎。

              到1861年公共賬戶委員會成立時,政府腐敗問題得到有效解決。國家的治理,無論巨細,都要落實在具體的收支上。透過財政資金的各環節流轉,可以看清國家治理的權力結構、政策決策及其實施效果。

              在我國,自改革伊始,財政國庫管理就受到中紀委的重視和支持,在實踐中發揮出“將權力關進制度的籠子里”的成效,并徹底終結了預算外資金時代。1993年,有關方面在醞釀分稅制改革時,曾想一并解決預算外資金問題。預算外資金是改革開放初期國家“沒錢給政策”的產物,曾發揮過積極作用,也帶來越來越多的副作用。為避免“四處出擊”,不影響分稅制改革的順利推進,暫時放棄了預算外資金管理改革的想法。這一歷史遺憾,在2001年被彌補。

              以“收支兩條線”管理為契機,打破部門及預算單位“自收自支、收支一體”的利益鏈條,預算外資金成為清理的對象。2007年,國有企業應繳利潤納入國有資本經營預算,國有企業預算外資金成為歷史。2010年,財政部印發《關于將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》,要求從2011年開始將預算外資金全部納入預算管理。2014年8月31日,全國人大審議通過預算法修正案,預算外資金這個概念退出法律的舞臺。

              財政國庫管理制度改革的核心要義,就是通過建立國庫單一賬戶體系,對財政資金實行集中收繳和集中支付,對國庫存款余額進行運營管理,依托資金收付信息和利用現代信息技術動態監控預算執行全過程,以權責發生制政府會計核算為基礎反映和報告政府財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性。

              經過20年不懈努力,一個富有控制力、高效益、日益公開透明的現代財政國庫呈現在世人面前?;叵胍幌?,2000年全國財政收入大約1.3萬億元,2011年超過10萬億元,2019年達到19萬多億元。如果沒有建立這套制度,根本無法保證巨額財政資金的支付安全和運行效率。

              黨的十八大之后,我國進入全面深化改革的新時代。2019年,財政部部署推進預算管理一體化建設,財政國庫管理改革遵循統一的管理流程和規則,加強標準化和規范化建設及各業務環節之間的銜接,提高改革的整體性、協同性,通過將規則嵌入系統強化制度執行力,向著國家治理現代化邁出新的一步。

              三、協調財政與金融關系推進國庫制度現代化

              回望20年財政國庫管理制度改革,我們不能忘記央行及金融系統為適應這項改革推行了一系列重大變革和做出的巨大貢獻。協調財政與金融的關系,是財政國庫管理制度現代化的重要議題。

              17世紀后葉的英國,面對肆意橫行的政府腐敗,議會于1689年要求政府必須詳細、及時地記錄財政收支,提出通過監督公共賬戶來實現對公共開支的控制。1694年,英格蘭銀行成立。隨后,英國由庫藏國庫時代進入現代國庫時代。離開了現代金融體系的輔助,任何一個國家的國庫只能處于實物庫時代。

              在美國,自1791年開始,分別由第一銀行、第二銀行、州立銀行和國民銀行代理國庫。1837年,紐約爆發金融危機,大批銀行倒閉,國庫蒙受重大損失,促使聯邦政府于1840年實行獨立國庫制度,自行設庫管理財政收支。實踐中,獨立國庫未能真正獨立,而是演變成發行貨幣的銀行、全國銀幣儲備中心、黃金與匯率調控中心,顯現出中央銀行功能。1914年聯邦儲備體系建立,開始為政府開立存款賬戶和代理國庫,一直延續到今天。

              歷史上也曾出現央行排斥財政進而預取代國庫的教訓。1948年,馬寅初在談到中央銀行與財政部在國庫管理中的關系時,曾指出“人們普遍誤認為中央銀行為國庫者,中央銀行既為國庫,其辦理國庫事務之部分,即為國庫主管機關。其實,中央銀行無非為代理國庫之銀行,自己并非國庫。”此可謂智者之言,不偏不倚,說出了真相。

              經驗表明,現代財政國庫管理離不開金融系統,只有借助于現代化的金融系統,財政才能以低成本、高效率的方式實現各項國庫職能。金融系統不能取代財政,視自己為國庫。所謂國庫,是國家的金庫,其管理主體當然是各級政府,由財政受政府之托來具體管理國庫。

              從世界范圍來看,在現代市場經濟條件下,國庫的管理普遍采取“以財政管理為主,以央行代理為輔”的模式,諸如資金收納、劃解、清算等業務,可以委托央行代理,而收繳管理、支付管理、采購管理、債務管理、現金管理、會計核算、財務報告、動態監控等業務,都是財政的本職工作,財政部門要具體負起責來。

              國庫是財政與金融緊密聯系的重要結合點。20年來,在統一領導之下,我國財政與央行各自發揮專業優勢,形成具有中國特色的常態化溝通、緊密協調配合的國庫管理關系,這是我國財政國庫管理制度改革取得的一項重要成果。

              四、將財政國庫改革進行到底

              馬寅初在他著述的《財政學與中國財政——理論與現實》(商務印書館1948年版)一書中提出:“征收機關不準自行收納,支用機關不準自行保管”“支出機關由領到支付書以至經費支出,始終不見現金”“工資統一發放,銀行代發”“國庫資金集中后應充分調配使用,實現財政與央行的協調配合”“如是,國庫不至虛糜,而政治可望清明矣”。

              可見,馬寅初在1948年即已初步形成現代財政國庫思想。這是我們中國人自己第一次提出現代財政國庫管理理念,是我國國庫制度現代化的第一次歷史機遇。只可惜,這次機遇與中華民族擦肩而過。這一次錯過,足足讓我們等待了半個多世紀。直到2000年,才迎來第二次歷史機遇,駛上國庫制度現代化的軌道。

              如今,20年過去了,我國基本建成現代財政國庫管理的制度框架。但也應看到,國庫管理與預算管理一體化銜接程度不夠,“預算編制控制預算執行、預算執行情況反饋并影響預算編制”的管理閉環尚未形成,最低庫底目標余額制度還在探索中,財政收支預測能力需要提升,政府資產負債管理制度并不健全,政府財務報告審計和公開制度還在研究,財政大數據深度利用亟待提高。如果上述問題能夠通過深化改革得以解決,將激發財政現代化的制度“突變”。

              要想把財政的錢真正管住用好,必須控制住錢背后的權力;要想把權力關進制度的籠子里,必須控制住權力行使遺留下的信息痕跡。今天,我們迎來了第四次工業革命的重大機遇,借助新一代智能化信息技術,推行預算管理一體化及國庫制度現代化改革,是通往現代財政制度和推動實現國家治理現代化的必由之路。

              (作者系中國財政科學研究院研究生院副院長、研究員)

              版權聲明:以上內容為《經濟觀察報》社原創作品,版權歸《經濟觀察報》社所有。未經《經濟觀察報》社授權,嚴禁轉載或鏡像,否則將依法追究相關行為主體的法律責任。版權合作請致電:【010-60910566-1260】。
              女主放荡高干NP公交车

                  <address id="ttppd"></address>
                  <address id="ttppd"><nobr id="ttppd"></nobr></address>